CHARTE CONSTITUTIONNELLE DE TRANSITION DU 18 JUILLET 2013
ET POSSIBILITE DE PROLONGATION DE LA TRANSITION
Par Dr. Dominique Désiré ERENON,
Constitutionnaliste et Internationaliste.
« Cogitationis poenam nemo patitur ».
In memoriam Barthélémy YANGONGO-BOGANDA,
Ancien Professeur des Facultés de Droit à l’Université de Bangui.
Bangui, (D.E) 26-05-2015
Telle la fumée, le crépuscule de la transition que beaucoup, il y a peu, croyaient apercevoir à l’horizon a fini par disparaître. Pourtant, il fallait bien s’y attendre, du moins pour les spécialistes et observateurs avisés de la politique centrafricaine ! Véritablement, le Forum de Bangui (4-11 mai 2015), sur proposition de la Commission Gouvernance, a recommandé, entre autres, la prolongation de la transition. Cependant, si la prolongation souhaitée par le Forum de Bangui est permise, il reste qu’elle est loin d’être acquise, et cela pour plusieurs raisons définies à l’article 102 al. 2 de la Charte Constitutionnelle de Transition du 18 juillet 2013.
Quand bien même hautement respectable de par sa composition et de certaines de ses recommandations, l’assemblée citoyenne centrafricaine qu’à constitué le Forum de Bangui n’est pas attributaire d’une compétence parcellaire en matière de prolongation de la transition, si l’on ne s’affranchit guère des dispositions de la Charte Constitutionnelle de Transition du 18 juillet 2013. En considération de cette vérité constitutionnelle, la démarche du Forum de Bangui, ainsi que l’explicitera et le révélera l’argumentation à suivre, n’a pas per se valeur de décision de prolongation de la transition.
Tout d’abord, rappelons utilement que la transition politique a débuté le 11 janvier 2013 avec la signature des Accords de Libreville que certains avaient très abusivement qualifiés d’engagements internationaux[1]. Aux termes de ces textes notamment de l’Accord Politique, si le Président François Bozizé devait demeurer en fonction jusqu’au terme de son mandat en 2016 (article 1er ), il n’était plus auréolé de l’hyper-puissance présidentielle des années d’antan. Premièrement, un gouvernement de transition lui fut imposé (article 2), et de surcroit placé sous la direction d’un Premier Ministre issu de l’opposition et dont la désignation relevait exclusivement de la compétence de l’opposition (article 4) ; ce qui, pour le Président François Bozizé, ne pouvait être reçu autrement que comme un affront politique de taille. Deuxièmement, le même Accord Politique de Libreville interdisait au Président François Bozizé de révoquer les membres du gouvernement de transition (article 3). Enfin, le même Président François Bozizé devait être frappé d’inéligibilité à l’élection présidentielle de 2016 (article 1er) ; ce qui n’était en réalité qu’une réaffirmation de l’article 24 al. 2 de la Constitution du 27 décembre 2004, réaffirmation rendue nécessaire du fait de l’intention prêtée à l’époque, à tort ou à raison, au Président François Bozizé de vouloir être candidat en 2016 en violation de l’article 24 al. 2 de la Constitution du 27 décembre 2004 : « La durée du mandat du président de la République est de cinq ans. Le mandat est renouvelable une seule fois ».
Comme il fallait s’y attendre pour tous les spécialistes et observateurs avertis de la politique Centrafricaine, les Accords de Libreville sont très vite torpillés notamment en ce qui concerne la désignation du Premier Ministre Nicolas Tiangaye et la formation du gouvernement d’union nationale. L’interprétation et l’application litigieuses de ces textes de Libreville ont eu pour principale conséquence d’exacerber la crise politique, laquelle débouche le 24 mars 2013 sur l’auto-proclamation présidentielle de Michel Djotodia, chef de la coalition rebelle Séléka. Les nombreux sommets des Chefs d’Etat de la Communauté Économique des États de l’Afrique Centrale (CEEAC) contribuent à donner progressivement naissance aux institutions de transition notamment, le Conseil National de Transition (CNT), la Cour Constitutionnelle de Transition, le remaniement du gouvernement de transition. Le 18 juillet 2013, la Charte Constitutionnelle de Transition est promulguée par Michel Djotodia, lequel prête serment le dimanche 18 août 2013. Cette brève présentation de l’évolution de la transition suggère fortement d’aborder la question de la durée de cette transition.
Du 11 janvier 2013 au 18 août 2013, sept mois et une semaine se sont écoulés, mais ne doivent pas être considérés ou décomptés de la durée fixée par l’article 102 al. 1er de la Charte Constitutionnelle de Transition du 18 juillet 2013 : « La durée de la transition est de dix-huit (18) mois, portée à vingt quatre (24) mois sur avis conforme du Médiateur ». Mais cette disposition constitutionnelle ne peut être considérée et interprétée isolément. Elle doit être combinée à l’alinéa 3 de l’article 102 du même texte constitutionnel qui fixe le point de départ de la durée de la transition au jour de la prestation de serment du Chef de l’État de Transition : « La période de transition débute par une cérémonie officielle après l’entrée en vigueur de la présente Charte Constitutionnelle de Transition. Les Juges constitutionnels et le Chef de l’État de Transition prêtent serment à cette occasion ». Or, Michel Djotodia, a prêté serment le 18 août 2013[2]. Il suit de là que le délai constitutionnel de 18 mois ne court ou ne se décompte qu’à partir du 18 août 2013.
Ainsi, si l’on considère la période 18 août 2013-18 février 2015, la transition a duré 18 mois. Les élections n’ayant pas pu se tenir dans le délai prescrit par la Charte Constitutionnelle de Transition du 18 juillet 2013, Denis Sassou Nguesso, Médiateur International dans la crise Centrafricaine a indiqué dans une lettre datée du 22 décembre 2014 que la durée de la transition était portée à 24 mois (6 mois de plus), c’est-à-dire jusqu’au 18 août 2015[3]. Cette première prolongation est conforme à l’alinéa 2 de l’article 102 précité de la Charte Constitutionnelle de Transition.
Aujourd’hui et depuis la fin du Forum de Bangui le 11 mai 2015, la question d’une nouvelle prolongation est posée, même si on ne sait pas encore s’il s’agit d’une deuxième ou mieux de la seconde prolongation. S’il est vrai que seul l’avenir dissipera cette incertitude, on est au moins aujourd’hui fixé sur la procédure de la prolongation envisagée par le Forum de Bangui. Effectivement, les modalités de cette prolongation sont définies à l’article 102 alinéa 2 de la Charte Constitutionnelle de Transition : « En cas de nécessité, la durée de la transition peut être examinée par la Conférence des Chefs d’État et de gouvernement de la CEEAC sur proposition conjointe et motivée du Chef de l’État de la Transition, du Premier Ministre et du Président du Conseil National de Transition ». Il résulte que la prolongation de la durée de la transition est soumise à des conditions tant de fond que de forme.
I/ UNE PROLONGATION POSSIBLE EN CAS DE NÉCESSITE
Par l’expression « en cas de nécessité » énoncée tout au début de la disposition de l’article 102 al. 2 de la Charte Constitutionnelle de Transition, il faut entendre là condition majeure pour pouvoir parvenir à la prolongation de la durée de la transition. De prime abord, on observe que l’expression « en cas de nécessité » est d’une ambigüité saisissante et déconcertante pour l’analyste. En droit, l’interprétation s’impose en présence de tout texte obscur. En application de ce principe, on doit ici rechercher le sens exact de l’expression « en cas de nécessité ». En droit pénal, l’état de nécessité constitue un fait justificatif d’une infraction et une cause exonération de la responsabilité pénale[4].
Mais, à l’opposé du droit pénal, l’état de nécessité dont il est question dans l’article 102 al. 2 de la Charte Constitutionnelle de Transition doit s’entendre de toute circonstance étant de nature à justifier la prolongation de la durée de la transition.
Le premier cas de nécessité ou fait constitutif de motif sérieux d’une possible prolongation de la durée de la transition est l’impossibilité d’organiser les élections dans le délai requis. Ce constat est aujourd’hui celui d’une très grande majorité de centrafricains. On sait que lors du Forum de Bangui tenu du 4 au 11 mai 2015, les participants, notamment ceux de la Commission Gouvernance, ont d’abord affirmé qu’il était impossible de tenir les élections en août prochain, avant de recommander une prolongation de la transition. Cette prolongation est nécessaire pour réunir les conditions idoines d’organisation des élections générales, présidentielle et législative. L’Autorité Nationale des Élections (ANE) dit ne pas être prête, ni financièrement ni techniquement pour la tenue des élections.
D’une part, les autorités de transition n’arrivent à payer les salaires des fonctionnaires qu’avec l’aide extérieure, par exemple grâce au geste généreux et inoubliable du Président Congolais Denis Sassou Nguesso, à l’aide renouvelée de la France, et plus récemment grâce au don de 6 milliards de F CFA octroyés par la Banque Mondiale le 23 mai 2015[5]. L’État centrafricain qui est ainsi financièrement exsangue n’est pas en mesure de financer les élections. Comme pour les élections de 1993, 1999, 2005 et 2011, les autorités de transition ainsi que l’Autorité Nationale des Élections ont les yeux tournés vers l’extérieur pour réunir les fonds nécessaires. Or, à ce jour, l’Autorité Nationale des Élections indique que les promesses des dons ou contributions financières émanant de la communauté internationale ne sont pas encore toutes honorées, alors que quelques semaines seulement nous séparent de la date butoir de la fin de la transition (18 août 2015). Non seulement le matériel électoral qui est souvent commandé à l’étranger coûte cher (urnes, panneaux électoraux, isoloirs et autres accessoires), mais l’ANE doit aussi prendre le temps de veiller à la qualité de leur fabrication, de leur confort, de leur maniabilité, de leur acheminement depuis l’étranger, de leur dispatching auprès des démembrements locaux de l’ANE, de leur stockage et de leur sécurité.
En outre, on doit comprendre que si la quasi-totalité des candidats à l’élection présidentielle, membres de la Commission Gouvernance, ont subitement renoncé à leur exigence d’une tenue rapide des élections, et ont finalement soutenu l’idée d’une prolongation de la transition, c’est très fort probablement parce qu’ils ne sont pas en réalité prêts à ce jour pour aller aux élections. Par leur adhésion à l’idée d’une possible prolongation de la tradition, ces candidats auraient ainsi en tête la volonté de s’accorder encore ou plus de temps afin de mieux se préparer individuellement, notamment en recherchant et mobilisant, sur les plans national et international, les ressources financières et matérielles nécessaires à leur propagande électorale. Dans cet état de choses, on doit dire que le problème financier est finalement général parce que commun à l’Etat, à l’organe chargé des opérations électorales (ANE) et aux candidats aux élections présidentielle et législative.
D’autre part, l’Autorité Nationale des Elections (ANE) soutient n’avoir pas encore réuni les conditions techniques pour organiser les élections. Même si la biométrie a été abandonnée, car très couteuse, beaucoup d’autres conditions techniques doivent être réunies, et tout cela nécessite du temps. L’ANE doit pouvoir former et installer les membres de ses propres démembrements sur l’ensemble du territoire national. L’ANE doit pouvoir aussi procéder au recrutement et à la formation des agents recenseurs, lesquels seront à leur tour chargés du recensement général de la population. L’ANE doit pouvoir inscrire les citoyens en âge de voter sur les listes électorales, leur délivrer des cartes d’électeurs, et confectionner les bulletins de vote.
Tous ces développements précédents permettent de conclure à l’impossibilité de tenir les élections dans le délai devant expirer le 18 août 2015, et constituent par voie de conséquence des motifs sérieux d’une prolongation de la transition telle que recommandée par la Forum de Bangui.
Enfin, l’article 102 al. 2 de la Charte Constitutionnelle de Transition englobe aussi d’autres cas de nécessité pouvant justifier une prolongation de la transition. Certes, l’Autorité Nationale des Elections (ANE) peut être financièrement et techniquement prête pour organiser les élections, mais la tenue effective des élections peut être suspendue ou reportée par la survenance d’une ou de plusieurs circonstances exceptionnelles.
II/ UNE COMPÉTENCE ESSENTIELLEMENT ATTRIBUEE AUX CHEFS D’ETAT DE LA CEEAC
Mais l’état de nécessité ne suffit pas pour que soit prolongée la durée de la transition au-delà de 24 mois. Deux grandes formalités doivent aussi être accomplies, comme l’indique l’article 102 al.2 de la Charte Constitutionnelle de Transition : « En cas de nécessité, la durée de la transition peut être examinée par la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement de la CEEAC sur proposition conjointe et motivée du Chef de l’État de la Transition, du Premier Ministre et du Président du Conseil National de Transition ».
En premier lieu, pour obtenir une prolongation de la transition au-delà de 24 mois, conformément à l’article 102 al. 2 de la Charte Constitutionnelle de Transition du 18 juillet 2013, il appartient aux trois principales autorités de Transition d’en adresser la demande à la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement de la CEEAC.
En second lieu, l’article 102 al. 2 de la Charte Constitutionnelle de Transition impose que la saisine de la Conférence des Chefs d’État de la CEEAC soit « conjointe et motivée » En d’autres termes, Catherine Samba-Panza, Cheffe de l’Etat de Transition, Mahamat Kamoun, Premier Ministre et Chef du Gouvernement de Transition, et Alexandre Ferdinand Nguendet, Président du Conseil National de Transition doivent se concerter, discuter et s’accorder sur le contenu de la demande de prolongation. Celle-ci doit être signée des trois autorités visées. La question la plus importante qui requiert absolument l’accord de volonté des trois autorités est celle de la durée nécessaire pour retourner sereinement à l’ordre constitutionnel. A cet égard, les autorités visées par l’article 102 al. 2 et ci-dessus citées ne devraient pas se soustraire à la consultation obligatoire et préalable de l’Autorité Nationale des Élections, organe chargé des opérations électorales, le seul à même de définir un chronogramme électoral précis tenant compte du parcours déjà accompli et du parcours restant à ce jour pour parvenir aux élections que tout le monde veut libres, transparentes et équitables, bref incontestables.
Soulignons que quand bien même la demande de prolongation serait motivée, l’article 102 al. 2 de la Charte Constitutionnelle de Transition ne fait pas peser sur la Conférence des Chefs d’État de la CEEAC l’obligation d’examiner, et surtout pas de faire droit à cette demande. L’article précité s’analyse en une simple faculté : « la durée de la transition peut être examinée ». Il est loisible à la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement de la CEEAC de siéger, d’examiner la demande des trois principales autorités de Transition. Si la Conférence des Chefs d’État et de gouvernement de la CEEAC accepte d’examiner la demande, elle dispose d’une liberté d’appréciation de la demande. Deux possibilités s’offrent à elle.
D’abord, la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement de la CEEAC peut décider de prolonger la durée de la transition. En cette hypothèse, c’est elle qui déterminera le nombre de semaines ou mois supplémentaires que durera la transition. Par exemple, les autorités de transition peuvent proposer 6 mois de prolongation, mais la Conférence des Chefs d’Etat de la CEEAC peut plutôt décider d’une prolongation de 2, ou 3 mois au maximum. On ne voit pas comment le Médiateur International de la crise centrafricaine, le Président Congolais Denis Sassou Nguesso, qui a insisté le 04 mai à l’ouverture du Forum de Bangui pour que les élections se tiennent avant le 18 août 2015, va opérer un virage à 180° en s’employant à convaincre ses pairs de la CEEAC d’une prolongation de la transition de 6 mois ! Catherine Samba-Panza, la Cheffe de l’État de Transition parle de fin d’année 2015 au mieux pour l’organisation des élections, mais il est fort à craindre qu’elle ne soit pas finalement suivie par la Conférence des Chefs d’État de la CEEAC si ces derniers estimaient que les fonds nécessaires à financer les élections seraient à la portée de l’ANE d’ici peu.
Enfin, la Conférence des Chefs d’État et de gouvernement de la CEEAC peut très bien rejeter la demande de prolongation de la transition. Toutefois, cette hypothèse est fort improbable. Un éventuel refus de la part de la Conférence des Chefs d’État et de gouvernement de la CEEAC pourrait être motivé par une demande de prolongation non motivée ou insuffisamment motivée par les trois principales autorités de la transition, comme le requiert l’article 102 al. 2 précité. Le refus de prolongation peut aussi traduire une lassitude des Chefs d’État de la CEEAC à l’égard de la crise centrafricaine. Si l’on se retrouve dans ce cas de figure, la principale conséquence sur le plan politique est d’une grande évidence pour tous.
CONCLUSION
Une transition politique n’est pas un mandat au sens constitutionnel ! D’ici le 18 août 2015, la transition aura atteint 24 mois (2 ans). Si l’on remonte à la période du 11 janvier 2013, date de signature des Accords de Libreville, on sera même à 31 mois de transition. Toute transition, en tant que situation institutionnelle anormale, n’a pas vocation à durer au-delà d’une période raisonnable !
Les autorités de transition n’ont pas été élues par le peuple centrafricain, ne disposent pas d’un programme à proprement parler, mais sont uniquement chargées de la mise en œuvre d’une simple « Feuille de Route de la Transition » au sens de l’article 37 de la Charte Constitutionnelle de Transition du 18 juillet 2013 : « Le Premier Ministre, en concertation avec le Chef de l’État de la Transition, met en œuvre la Feuille de Route de la transition ». Or, cette Feuille de Route vise : premièrement, la restauration de l’autorité de l’Etat (sécurité nationale, retour des personnes déplacées et exilées, justice transitionnelle pour les victimes, amorce du long processus de réconciliation nationale) ; deuxièmement, la relance de l’appareil administratif et de l’économie nationale ; enfin, l’organisation des élections générales pour permettre le retour à l’ordre constitutionnel.
Une transition politique n’est pas un mandat au sens constitutionnel ! D’un côté, se vautrer dans une transition élastique à souhait, c’est comme marcher vers une jungle. De l’autre côté, une élection précipitée, mal préparée, mal organisée et contestée est un scrutin dépourvu de sa vertu démocratique, et est comparable à un citron pressé et vidé de son jus. Dans ces conditions, c’est le retour assuré à la case départ. De ces deux considérations, naîtra la solution politique idoine pour tous.
D’ici peu, on sera fixé par rapport à la Décision de la Conférence des Chefs d’État de la CEEAC sur la demande de prolongation de la transition que lui soumettront conjointement les trois autorités de la transition, en application de l’article 102 al. 2 de la Charte Constitutionnelle du 18 juillet 2013.
Analyse strictement constitutionnelle !
Fait à Paris, le 25 mai 2015.
Dr. Dominique Désiré ERENON, Constitutionnaliste et Internationaliste.
______________________________________
[1] http://centrafrique-presse.over-blog.com/article-modifications-de-la-constitution-par-l-accord-politique-de-libreville-et-par-le-president-de-la-repu-115314973.html
[2] http://www.jeuneafrique.com/Article/DEPAFP20130818164937/
[3] http://www.jeuneafrique.com/Article/ARTJAWEB20150105135408/,
http://centrafrique-presse.over-blog.com/2015/01/lu-pour-vous-centrafrique-la-transition-officiellement-prolongee-jusqu-a-aout-2015.html
[4] L’article 122-7 du Code Pénal Français dispose : « N’est pas pénalement responsable la personne qui, face à un danger actuel ou imminent qui menace elle-même, autrui, ou un bien, accomplit un acte nécessaire à la sauvegarde de la personne ou du bien sauf s’il y’a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace ».
[5] http://fr.starafrica.com/actualites/centrafrique-financement-de-la-banque-mondiale-pour-payer-les-fonctionnaires.html
